农药包装废弃物处置不当会成为不可忽视的农业生态污染源，它直接关系到绿色发展战略的成败，直接关系到生态文明建设的好坏，直接关系到人民对美好生活的获得感。这既是防控农业面源污染的痛点，也是实现农药全程监管的难点。组织开展农药包装废弃物回收处置工作，是新修订的法律法规赋予农业农村部门的职责要求。《农药管理条例》明确要求回收农药包装废弃物、集中无害化处置。《中华人民共和国土壤污染防治法》第七条、第三十条等明确了农业农村主管部门对农药包装废弃物回收的监督管理职责。2020年8月27日发布的中华人民共和国农业农村部、生态环境部令，《农药包装废弃物回收处理管理办法》自2020年10月1日起施行。这不仅打通了农药全程监管“最后一公里”上的堵点，而且使农药全程监管的“最难点”有法可依。从2017年开始，湖南省农药检定所遵照湖南省农业农村厅党组的部署，先后在15个县市区开展了农药包装废弃物回收处理试点工作。笔者对近几年农药包装废弃物回收处置情况进行了调查与梳理，对存在的问题进行了客观分析，就强化生态环境安全和农业绿色发展，提出了政策思考与建议。

1  湖南农药包装废弃物污染不容忽视

       据统计，湖南省农药年使用量约5万吨（商品量），每年新产生的农药包装废弃物在4,000吨左右，每年丢弃的农药包装物个数超过2亿个，历年来遗留在田间地头、沟渠塘边的农药包装废弃物难以估计，为彻底摸清“底子”，笔者以浏阳市和新化县为例进行了调研。浏阳市耕地面积114万亩，耕地复种指数较高，全市粮食、蔬菜和水果等种植面积分别在110万亩、45万亩和16万亩以上，农药年使用量约700余吨，每年新产生农药包装废弃物近70吨。新化县地处湖南中部，耕地面积93.03万亩，新化为山区县，多为梯田，耕地复种指数相对较小，每年农药使用量约380多吨，产生农药包装废弃物30多吨。通过随机对新化县水车镇10个村民小组田间地头的农药包装废弃物进行调查，摸清了田间“底子”：平均每公顷稻田有农药包装锡（铝）箔袋105.2个（折重389.4克）、塑料瓶23.5个（折重586.5克）、玻璃瓶3.8个（折重837.1克），最多的分别达1,295个、298个、31个，最少的分别为33个、5个、0个。随机走访调查150个农户，农药包装废弃物丢弃在田埂边、沟渠边、小溪内、垃圾堆和自行处理的分别占36.2%、24.4%、4.9%、9.7%、24.8%，其中丢在垃圾堆的农药包装废弃物被村级垃圾处理中心统一填埋，自行处理 的多被丢在深山或焚烧或填埋，大件的作废品处理。

       湖南省遗留在田间地头的农药包装废弃物绝大部分为塑料瓶（约占58%）、锡（铝）箔袋（约占40%）、玻璃瓶（约占2%）等。塑料瓶、锡（铝）箔袋在自然环境下难以降解，在农田中形成了白色污染，而遗留在耕地中的玻璃瓶易破碎伤及耕种的人畜。丢弃的农药包装废弃物还残存少量农药，这些农药或自然挥发 于空中，或经雨水径流进入池塘、河流，或渗入地下残留于土壤、地下水中。农药包装废弃物长期污染土壤、大气和水质，破坏生态环境，农民自行焚烧的农药包装废弃物极易产生二噁英，影响农产品质量安全，危害人民身体健康，必须引起高度重视。

2  湖南推进农药包装废弃物回收处置试点成效不可低估

       随着新《农药管理条例》的贯彻实施和农村人居环境整治的开展，湖南省农药检定所遵照湖南省农业农村厅党组的统一部署，2017年组织新化县、君山区、嘉禾县3个县区，2018年组织浏阳市、湘乡市、君山区、岳阳县、新化县、邵阳县、津市市和道县等8个县市区，2019年组织浏阳市、岳阳县、津市市、道县、安乡县、沅江市、赫山区、华容县等8个县市区，2020年组织浏阳市、岳阳县、华容县、鼎城区、安乡县、赫山区、沅江市、湘潭县开展农药包装废弃物回收处置试点。每个试点县选定1～2个乡镇、主要的专业化统防统治组织和农民合作社及主要的农药经营门店推进试点工作。各试点县市区制定了实施方案、明确了试点区域和设置了回收网点，采用选聘保洁员专职回收、政府购买服务委托回收和督促农药生 产企业、农民合作社、专业化统防统治组织自觉回收等方式回收农药包装废弃物。及时转运归集农药包装废弃物，按照环保要求对农药包装废弃物进行无害化集中处置。试点示范取得了较好的社会效益和生态效益。据调查，湖南省主要采取以下几种回收方式：一是专人负责制。充分发挥镇（乡）政府、村委会基层组织作用，结合环卫工作，给予一定的劳务费用，每村选聘1～2名保洁员作为农药包装废弃物专职回收员，适时深入田间、池沟等处将历年遗留的农药包装废弃物一并捡拾回收、上交到村回收点。新化县根据耕地面积，与各试点村签订回收协议，按旱土2元/亩、水田3.5元/亩进行承包回收，各试点村共聘请47名保洁员深入田间地头清捡农药包装废弃物。浏阳市、君山区也主要采取此种回收方式。该方式的优点是 能够将历年遗留在田间地头的农药包装废弃物清捡干净，回收率有保障，不过当地基层政府须得组织参与，有关部门要做好相应地督导检查工作。二是委托回收制。嘉禾县2017年通过政府购买服务方式，委托专业组织机构回收试点区农药包装废弃物。在试点区回收点按0.3元/瓶（200毫升以下）、0.5元/瓶（200毫升以上）、0.1元/袋（50克以下）和0.2元/袋（50克以上）统一价格回收农药包装废弃物。沅江市2019年采取同样的方式，明码标价，坐地回收，仅两个月时间，就回收农药包装废弃物32吨，农民群众积极性很高。但在目前尚未在全省范围内普遍实施农药包装废弃物回收的大环境下，易致使周边地区的农药包装废弃物均纷至沓来，难以为继。三是自觉回收制。鼓励农药生产企业和农药经营者、农民合作社、 专业化统防统治组织等自觉回收其生产、销售或使用的农药包装废弃物。益阳市赫山区广泛发动农民群众自觉回收农药包装废弃物，在试点乡镇建立50多个“绿色小屋”回收设施，方便农民群众自觉投放。华容县统一制作300多个“绿色摇篮”，固定在河边、塘边、路边，为用药农民自觉回收提供便捷。四是返还鼓励制。 岳阳县、华容县、津市市、道县、新化县等按照“谁销售谁回收”的原则，要求农药经营门店，切实履行农药包装废弃物回收责任，建立回收网点，采取有偿置换、现金支付、以物补贴等方式，做好农药包装废弃物兑换、回收等工作。浏阳市开展农药包装废弃物兑换积分活动，可凭积分兑换实物，在村级回收点可兑换牙膏、洗衣粉和卫生纸等日用品，在农药经营门店凭10积分（每满5元农药可集1分） 兑换券可到本店兑换价值4元每包的磷酸二氢钾1包或其他等价农药。兑换实物而非兑换现金，可避免出现周边地区大批量的农药包装废弃物“纷至沓来”现象。农药生产企业和农药经营者、农药使用者如能主动履行回收义务，有利于建立农药包装废弃物回收长效机制。

       在转运归集方面，浏阳市、君山区、岳阳县、津市市、新化县等试点区能及时将各村组 回收点、生产基地和农药经营门店等处的农药包装废弃物收集、转运到集中归集点，记录了农药包装废弃物的回收日期、回收者、类型、数量、去向等信息。集中归集点基本做好了通风、防火安全工作和相应的环保隔离措施，对周边居民生活基本不产生影响。君山区集中归集点建设，以租赁改建废弃的民房或空闲的厂房仓库为主，君山区2018年花费7.5万元新建了3个总面积200多平方米的板房。赫山区对一乡镇农技站进行改建，建立了集中归集点，按塑料包装瓶、玻璃包装瓶、锡（铝）箔袋进行分类归集储存，所有试点县市区农药包装废弃物归集工作井然有序。

       在无害化处置方面，在《办法》施行前，农药包装废弃物归类为危险固体废弃物，须按有关环保要求进行处置，不得采取露天焚烧或填埋处理。试点县市区一般采取政府购买服务等方式，委托有资质的环保企业按照环保要求，对农药包装废弃物进行无害化集中处理。调查表明，湖南省开展农药包装废弃物回收处置试点工作成效不可低估。

2.1  生态效益显著

       从2017—2020年上半年，先后在15个县市区试点，共计回收农药包装废弃物250.95吨。其中，从2017年3个试点县市区已回收农药包装废弃物28.3吨，2018年8个试点县市区已收集农药包装废弃物107.3吨，2019年，8个试点区共回收82.55吨。2018年试点区农药包装废弃物回收率在80%以上，回收的农药包装废弃物集中无害化处置率100%。2019年，回收率在85%以上，2020年上半年，已回收32.8吨。目前，正在进行集中无害化处置。通过开展农药包装废弃物回收处置工作，试点区域田间地头、河流沟渠等地方基本上见不到农药包装废弃物，有效地改善了试点区域农业生态环境，这对确保农产品质量安全和推进农业绿色发展起到了重要作用。

2.2  社会效益明显

       通过全方位、多层次的宣传及一系列培训、农药包装废弃物兑换生活物品宣讲活动，使广大农户认识到农药包装废弃物的危害性，环保意识明显增强，乱丢随弃的陋习得到较大改变，自觉回收农药包装废弃物的良好习惯正在养成。嘉禾县、津市市分别随机抽取100人进行问卷调查，通过对回收上来的问卷进行分析，农药包装废弃物回收项目群众知晓率98%，项目满意率100%。岳阳县、新化县、君山区与脱贫攻坚工作紧密结合起来，部分村聘用健康、勤快、有责任心的贫困户为回收保洁人员，按劳付酬，促进了脱贫攻坚工作的开展。

2.3  带动作用显现

       部分试点县通过创新回收工作举措，辐射带动非试点区域开展农药包装废弃物回收工作。新化县要求全县200多个农药经营门店履行农药包装废弃物回收责任，店店建立回收网点，各农药经营门店采取有偿置换、现金支付、以物补贴等方式，主动回收农药包装废弃物。浏阳市将农药包装废弃物回收工作作为碧水蓝天保卫战、美丽乡村和幸福屋场建设工作内容之一，每年投入资金近200万元，推行 “户分类、村 （经营门店、农民合作社）收集、镇归集、市统筹”的回收处置模式，通过核心试点区大瑶镇、普迹镇、龙伏镇、北盛镇整体推进回收工作，辐射带动全市32个乡镇（街道）、322个村（社区）、541家农药经营门店开展农药包装废弃物回收处置工作，该市设立1,207个村级回收点、1,079名村级保洁员分片分组包干收集农药包装废弃物，仅2019年一年就收集农药包装废弃物高达68.8吨。

2.4  回收处置模式初步形成

       新化县、津市市、岳阳县、君山区、邵阳县等试点县市区初步创建了“网点收集、城镇中转、县局（试点乡镇）处理”的三级回收处置模式。浏阳全市已经形成农药包装废弃物由乡镇（街道）农业部门回收、市政府爱卫办指定有资质机构进行处置的回收模式，农药包装废弃物回收、处置的长效机制已初步形成。通过试点，已初步建立以“多元化统一回收、专业化定期归集、无害化集中处置”为主要模式的农药包装废弃物回收处置机制，可以在全省范围内加以复制推广。

3  开展农药包装废弃物回收处置试点困难和问题不可小觑

3.1  主体意识不够积极

       大部分农药使用者环保意识薄弱，风险意识缺乏，在田间地头随意丢弃农药包装废弃物，对乱扔农药包装废弃物所造成的环境危害认识不足。即便实行有偿回收，但可兑换的实物价值低，也难以调动农药使用者主动回收的积极性，一时也难以养成像城市处理生活垃圾一样的主动回收习惯。

3.2  法规制度建设滞后

       新修订的《农药管理条例》尽管对农药包装废弃物回收处置工作进行了规定，但难以落地执行。原来由生态环境部会同农业农村部制定的《农药包装废弃物回收处理管理办法》，改由农业农村部会同生态环 境部制定，尽管多次协调，多次面向社会征求意见，出台时间不断后延。没有上位法规，湖南省也尚未制定出台农药包装废弃物回收处理管理实施办法，制约了此项工作在全省范围内全面开展。

3.3  工作机制尚未建立

       目前，回收处置农药包装废弃物的工作机制尚未建立。现今正值机构改革和职能调整过渡期，农业农村部门、生态环保部门在农药包装废弃物回收处理方面的职责有待进一步细化。县级人民政府在控制农业面源污染问题上，尚未将回收处置农药包装废弃物工作纳入监管考核工作范围，监管存在盲区。农药生产企业、经营企业主动履行《农药管理条例》规定的回收农药包装废弃物义务的积极性不高，监管部门尚未采取强制措施。

3.4  收处资金没有保障

       各县市区回收处置历年遗留在田间地头的农药包装废弃物，预估费用达300～400万元/县，而每年回收处置新产生的农药包装废弃物费用在200万元/县左右。目前，湖南省各级财政基本上尚未统筹预算安排相应的引导扶持资金，近三年省农业农村厅安排的试点项目资金（2017年每个试点县50万元，2018年每个试点县50万元，2019年每个试点县70万元，2020年每个试点县50万元）全都挤占省农药安全监管专项经费，农药生产企业、经营企业也尚未出资，回收处置农药包装废弃物资金没有保障。

3.5  终端处置能力有限

       采取政府购买服务方式，委托有资质的环保企业按照环保要求，对回收的农药包装废弃物进行无害化集中处置。由于农药包装废弃物面广点多量少，环保企业处置积极性不高，农药包装废弃物处置工作相对滞后。君山区试点区2017年回收的农药包装废弃物，按照固体危险废物处置要求，跑了4次路才办好转运单，与湖南瀚洋环保科技有限公司签约交纳定金6个月后才得到处理。湖南省现有资质处置农药包装废弃物的环保企业只有长沙的湖南瀚洋环保科技有限公司、衡阳的湖南衡兴环保科技开发有限公司两家，并且分片管辖处置范围。湖南省如全面开展农药包装废弃物回收处置工作，可能存在农药包装废弃物无害化集中处置能力不足、转运处置费用较高问题（平均转运费用约2,000元/吨、处置费用约4,000元/吨）。

4  破解农药包装废弃物污染难题机遇不容错失

       《办法》施行是农药管理工作中具有里程碑意义的大事，是确保农产品质量安全和生态环境安全的一大福音，我们要紧紧抓住有利契机，破解农药包装废弃物污染难题。总思路是：加强政府引导，注重政策激励，企业积极作为，农户主动回收，实施资源化利用，实现产业化发展。重点是突出“三量共治”：消化“存量”，减少“增量”，注重“变量”。

4.1  完善回收处理法律体系

       借助国家层面出台《农药包装废弃物回收处理管理办法》的有利契机，建议省级层面出台《农药包装废弃物回收处理管理办法》，明确农药包装废弃物回收处置的主体责任义务，明确省、市、县、乡政府、农业农村行政主管部门和生态环保部门在农药包装废弃物回收处理方面的职责。明确农药生产者、经营者、使用者的职责义务。特别是农药包装废弃物不再属于“危险固体废弃物”；明确要求对农药包装废弃物实行精准分类、精准归集、精准转运、精准利用、精准处置；明确要求农药生产企业在包装标识上注明本产品除农药之外的包装物回收价格，其比例可根据材质确定占整个药品的5%至20%的比例，以鼓励使用者主动回交返利。

4.2  搭建回收利用的监管平台农药包装废弃物

       回收处置工作涉及环境保护、资源循环利用、农村人居环境整治等多项职能版块的工作。建议由农业农村部门牵头，会同生态环保部门对农药包装废弃物回收处置工作进行全过程监督指导，按照“谁污染，谁治理”“谁生产销售，谁负责回收”的原则，分清事权，明确责任，监督到位。应以本次机构改革为契机，成立省市县农药包装废弃物回收利用事务中心，构建起农药包装废弃物回收利用体系建设平台，配备相应人员编制，把农药包装废弃物资源化利用工作整合到农业废弃物循环利用工作中去，建立省市县乡四级专业化回收利用监管队伍，统筹、协调、管理农药包装废弃物回收利用处置全产业链各项业务，架起服务农业绿色发展的四梁八柱。充分利用各种媒体和宣传载体，广泛宣传农药包装废弃物回收处置的重要性， 加强回收处置技术培训和指导，提高广大民众的认知水平。

4.3  建立社会化的回收链条

       建立农药包装废弃物回收处置链条，突出减少“增量”：一是农药生产和经营企业执行农药包装废弃物回收处置主体责任，每年按企业产品销售收入的一定比例交纳包装回收处置税费给当地税务部门。在包装标识上标注包装回收价格，并且制定农药买卖登记制度，对出现过期失效农药的情况进行严格盘存，通过大数据分析并掌握企业产品、包装及回收处置情况，保证健康有序运转。二是农药使用者是农药包装废弃物回收的直接责任人，应主动做好农药包装废弃物的回收、归集等工作，将施用过的农药瓶或经3次清洗后农药袋自主收集起来，带到农药经销商处，经销商按废弃物个数和所标注的包装价格返现金或直接兑换农药。三是各乡镇农药包装废弃物回收管理站一方面组织各村保洁员开展回收工作，另一方面不定期的组织开展农药包装废弃物回收宣传兑现活动，用洗衣粉、卫生纸、肥皂等日用品兑换农民手中的农药包装，以确保应收尽收。四是明确专属的第三方回收利用公司。通过政府招标，以省为单元，招募专属的第三方回收利用处置公司，分片分线路分时段归集各乡镇回收点的农药包装废弃物，并转运至指定认证的机构进行分拣，对塑料材质、玻璃材质等可循环利用的包装物进行资源化利用，对无法再利用的废弃物进行无害化处理。逐渐形成“政府引导－企业主体－农户参与－市场驱动”的回收链条。

4.4  创建资源化利用研发机构

       借鉴德国、巴西等国经验，注重“变量”，农药包装废弃物资源化利用应成为下一步工作的重中之重。一是实行源头减量。依托科研院校、高新企业从农药包装设计源头开发易降解的包装产品，在材质上做文章，减少包装材料对大自然的污染。二是鼓励循环利用。引入农药包装废弃物颗粒化利用技术，鼓励社会资本参与废弃物资源化利用循环体系建设和科研攻关，建立包装废弃物资源化利用试验基地，引导科研院校资源化研究成果转化，鼓励孵化一批农业废弃物无害化处置、资源化利用专业企业，根据不同材质，可开发一些低值用品和道路建材等。三是倡导重复使用。应发挥病虫草害防治统防统治组织的优势，鼓励农药企业生产使用大包装产品。合理使用内包装，以达到重复使用，减少包装废弃物的目的。

4.5  创设回收处置基金

       回收处置资金是做好农药包装废弃物回收处置工作的关键，如果仅仅依靠单方面力量，是不可能完成好这一宏大工程的，应采取“多元化筹资、分层级管理”的方式来推进这项工作。一是设立财政专项。按照事权划分的原则，由省、市、县三级财政按一定比例分摊，并将所需经费列入地方财政预算。县级作为责任主体，应多承担一定比例，省、市两级作为监管指导责任，应承担相对较少的比例，且主要用于鼓励工作推进好的县市区。二是切块项目资金。建议从洞庭湖区生态环境整治、农业面源污染防治攻坚战、农村人居环境整治等专项中切块安排农药包装废弃物回收处置子项。三是征收企业税费。农药生产、经营企业作为主体责任交纳回收处置税费是国际通行的作法，建议以销售收入的一定比例在产品销售地交纳“农药包装废弃物回收处置税费”。税费比例由国家税务总局统一制定。所收税费由省级财政和省级农业农村部门农药包装废弃物回收利用事务中心统筹分配到县。取之于民，用之于民。四是吸纳社会资金。鼓励社 会资本资金进驻农药包装废弃物回收处置体系，形成公益服务多元化模式。

4.6  全域开展回收处置工作

省级层面出台《〈农药包装废弃物回收处理管理办法〉实施办法》，应将责任落实落细，并明确农业农村部门农药包装废弃物回收利用事务中心职责，在全省范围内实施。通过一年的试点，探索建立可在全省范围内加以复制推广的“社会化统一回收、专业化定期归集、科学化循环利用、无害化集中处置、多元化筹资筹劳”的农药包装废弃物回收处置模式。对于往年遗弃在田间地头的农药包装废弃物，由当地县级人民政府出资回收，以逐步消化“存量”。为解决处置难问题，生态环保部门统筹布局各区域的农药包装 废弃物无害化集中处置环保企业，并合理制定处置指导价，降低回收处置成本，以保障农药包装废弃物能及时得到无害化处置。