原标题：《鹿特丹公约》农药管控趋势及中国农药履约成效分析

       随着各国对危险化学品全球贸易的关注越来越高，联合国环境规划署（UNEP）与联合国粮食及农业组织（FAO）自上世纪80年代开始订立和推动实施自愿性信息交流方案，先后制定了《国际农药供销与使用行为守则》《关于国际贸易中化学品资料交流的伦敦准则》，在此基础上，UNEP和FAO共同订立了事先知情同意程序（Prior Informed Consent，PIC）并联合实施。1998年3月，各国通过谈判确定了《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的公约》案文，1998年9月10日，此案文在于鹿特丹举行的一次全权代表大会上通过，并开放供签署，并于2004年2月24日正式生效。因此，公约也以首次通过案文的会议举办地命名，称为《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》，简称《鹿特丹公约》。

       公约正文共30条，7个附件。核心内容是禁用或严格限用化学品的程序、极为危险的农药制剂的程序，附件3所列化学品进口和出口的相关义务，将化学品列入附件3和从附件3删除的程序等。此外，公约条款还规定了各国资料交流、国际技术援助，以及不遵守和争端的解决等。公约秘书处由联合国环保署（UNEP）和粮农组织（FAO）共同组建，负责召开缔约方大会和化学品审查委员会，并为缔约方履约提供帮助，协调地区和国家间的合作。

       截至目前，公约共有162个缔约方，公约文本于2019年最新修订。我国于1999年8月24日签署公约案文，于2004年12月29日经第十届全国人大第十三次会议审议批准，2005年3月22日，中国政府向联合国交存了公约批准书，2005年6月20日公约对我国正式生效。

1  《鹿特丹公约》列表农药及管控趋势

1.1  目前受控列表

       公约清单是开放性的，目前有53种（类）化学品，其中农药类33种，极为危险的农药制剂3种，工业化学品17种（见表1）。

表1 《鹿特丹公约》附件3列表中的农药名单

1.2  管控方法

       《鹿特丹公约》的核心内容是对列入公约清单的化学品，采用事先知情同意程序（PIC），对危险化学品资料进行交流。公约附件3列表产品，是公约重点管控的产品，将1个物质列入公约附件3要经过严格的程序。

       首先由指定的国家主管部门（DNAs）向秘书处提供信息。公约规定，各缔约方应指定一个或数个国家主管部门，国家主管部门应获得授权，在行使本公约所规定的行政职能时代表缔约方行事。各缔约方应确保国家主管部门有足够的资源以有效地履行其职责。缔约方在国内对某一化学品禁用或严格限用后要及时通知秘书处。秘书处称禁用或严格限用的行为为“最后管制行动”，就这一行为给秘书处发送的通知，称为“最后管制行动通知”。最后管制行动通知的内容包括产品信息的基本资料，禁用和严格限用的管制文件、生效日期、风险评估资料、相关替代品等。秘书处对DNAs发送的最后管制行动通知进行初步审核后（主要审阅资料的完整性），将所有缔约方DNAs的最后管制行动信息每半年整理一次，发布PIC简讯。秘书处收到并审阅2份来自不同PIC区域国家的同一化学品的最后管制行动通知，并认为是完整的。秘书处就会将这2份最后管制行动通知及所附资料送交化学品审查委员会（CRC）审核，CRC审核通过后，拟定该化学品的决定指导文件，并建议在缔约方大会（COP）上审议将其列入附件3。缔约方大会（COP）是公约最高最权威的会议，直接决定是否在公约附件3中增列新的物质。COP大会每2年举行一次，由所有缔约方政府组成的代表团参加大会，并以协商一致的方式核准CRC建议的将相关化学品列入附件3的决定指导文件。协商一致意味着只要有一缔约方提出异议，增列的文案就不会通过。如果某一物质的决定指导文件在大会上未通过，将留在下次缔约方会议上再次讨论。

1.3  管控趋势

       除了公约列表中的产品，正在评审中的产品有乙草胺、丁硫克百威、百草枯（二氯化物含量大于等于276 g/L）、倍硫磷（大于或等于640 g/L的超低容量制剂）已经通过了CRC的技术审查，但在缔约方大会上未全票通过，以后在每次的缔约方大会上都要讨论。

       已经有缔约方提交最后管制行动通知，即将接受CRC会议评审的农药品种有甲萘威、毒虫畏、异菌脲、杀扑磷、甲基对硫磷、特丁硫磷、硫双威7种，在2020年12月12日，秘书处将这7种农药列为列入附件3的候选化学品，正在接受技术审查。其中甲基对硫磷、特丁硫磷我国已经禁用，毒虫畏并未在我国登记过。其他4个农药目前尚在我国有登记产品，如甲萘威在有效期的产品有30个，异菌脲有161个，硫双威有63个。

       厄尔多瓜、欧盟、莫桑比克、马来西亚、荷兰、柬埔寨等国家向秘书处提交了杀草强、四氯化碳、灭蚁灵、百草枯、溴甲烷的最后管控行动通知，上述农药预计在2022年CRC会议上审议。其中百草枯于2016年农业部发布的2445号公告中被列为我国禁用农药，作为仅供出口的农药，尚在有效期的登记信息有36个。溴甲烷于2017年农业部发布的第2552号公告中列为我国限用农药，用于检疫熏蒸处理或出口，其尚在有效期的登记证明有4个。其他3种农药在我国并未登记过。

       在近年来的公约谈判中，一直在强调履约和遵约机制。2019年缔约方会议，首次启用了投票的方式，通过了增列附件7，明确遵约程序和机制，具体内容为建立遵约委员会，并对不遵约情事发表声明，请秘书处执行违约个案等。

1.4  履约职责

       公约的核心内容是对列入公约清单的化学品，采用事先知情同意程序（PIC），对危险化学品资料进行交流。从日常遵约的角度，缔约方的责任与义务有3项：第一，公约规定各缔约方应在本公约对其生效之日将届时已生效的最后管制行动书面通知秘书处；采取最后管制行动的各缔约方应将此类行动书面通知秘书处，这一通知应尽早发出、且在任何情况下不得迟于最后管制行动生效后90 d，如有附件1所需提供的资料，则应包括这类资料。第二，缔约方大会核准通过后，秘书处将增列化学品的资料送交给缔约方，缔约方在收到秘书处的资料后，应在9个月内就该化学品的进口决定回复给秘书处。进口决定的回复可以是最后决定，也可以是临时决定。决定内容一般有3种：同意进口、不同意进口、同意在特定条件下进口。缔约方出口公约附件3列表化学品或农药时，要遵循进口国的“进口决定”。第三，缔约方出口本国已经禁用或严格限用的化学品或农药到另一缔约方时，向进口缔约方发送出口通知。公约规定：在采取相应的最后管制行动之后，该化学品的出口通知应在其首次出口之前发出。此后，出口通知应在任何日历年内的首次出口之前发出；在出口缔约方采取了一项导致该化学品的禁用或严格限用状况发生重大变化的最后管制行动后，该出口缔约方应发出经过更新的出口通知；进口缔约方应确认在采取最后管制行动后收到的首次出口通知。出口缔约方如果在发出出口通知30 d之内未收到此种确认，则应发出第2次通知。出口缔约方应做出合理努力，以确保进口缔约方收到第2次通知。

2  中国农药行业履约的主要措施与成效

2.1  中国是农药出口贸易大国

       农药是精细化工行业，能够生产农药原药的国家不多，很多国家主要依靠进出口贸易来获取农药原药。我国农药工业产业链齐全，品种丰富，质优价廉，深受全球农药加工企业和农业生产者的喜爱，在全球占据重要的市场份额，中国农药在全球农化生产，保障全球粮食安全中发挥着重要作用。如图1所示，2012—2019年中国农药的销售总额在全球销售总额中占很大部分。

图1  中国农药销售额(估算值)与全球销售额对比图

2.2  中国出口受到公约管控的农药品种

       我国农药行业虽然起步较晚，但已成为全球第一大农药生产国，对外出口比例占60%～70%（见图2）。我国农药出口的种类主要是除草剂、杀虫剂、杀菌剂，一些杀鼠剂，植物生长调节剂也有一些少量的出口（见图3）。

图2  2012—2020年农药出口量占产量的百分比(折百后)

图3  2011—2020年各类农药出口数量

       在出口的农药类型中，有一些农药受到公约管控，如公约附件3产品中的甲草胺、克百威、敌百虫、涕灭威、甲拌磷，这5种产品我国每年有一定出口量。对于附件3的产品，我国在出口时严格遵守各缔约国的进口决定，根据进口国的进口决定及相关要求做好农药的出口管理和相关工作。

       在PIC官网中查询甲草胺等5个附件3农药的进口决定（见图4），可以发现有97个国家对甲草胺的进口做出了决定，其中阿根廷、古巴、危地马拉、巴拿马做出了“同意进口”的最终决定，厄尔多瓜、萨尔瓦多、多哥、坦桑尼亚、乌拉圭对其做出“同意进口”的临时决定，澳大利亚、巴西、智利以及我国在内的17个国家同意在特定条件下进口，而加拿大、印度尼西亚、越南等70个国家不同意甲草胺的进口。

       在PIC官网查询涕灭威的进口决定发现现有98个国家做出了涕灭威的进口决定，其中危地马拉、巴拿马做出“同意进口”的最终决定，乌拉圭临时决定为“同意进口”，中国、日本、澳大利亚、墨西哥等14个国家同意在特定条件下进口，柬埔寨、古巴、加拿大、印度等80个国家不同意涕灭威的进口。

       在PIC官网查询克百威的进口决定发现已有54个国家做出决定，其中俄罗斯联邦、马来西亚做出“同意进口”的最终决定，厄立特里亚临时决定为“同意进口”，澳大利亚、中国、新加坡等10个国家同意在特定条件下进口，加拿大、柬埔寨、马里等41个国家不同意其进口。

       查询甲拌磷的进口通知发现现有32个国家做出了进口决定，其中哥斯达黎加同意其进口，加拿大、澳大利亚、中国等6个国家同意其在特殊条件下进口，柬埔寨、欧盟、土耳其等25个国家不同意甲拌磷的进口。

       现有57个国家对敌百虫的进口做出了决定，其中哥斯达黎加、马来西亚、巴拿马对其做出“同意进口”的最终决定，厄立特里亚做出“同意进口”的临时决定，澳大利亚、中国、泰国等8个国家同意在特定条件下进口，加拿大、欧盟、柬埔寨等45个缔约国不同意敌百虫的进口。

图4  缔约方提交甲草胺等5个附件3农药的进口决定的相关情况

2.3  措施与成效

       2020年1月9日，农业农村部农药检定所发布了《关于在办理农药出口通知单工作中进一步加强鹿特丹公约履约程序的注意事项》，明确了企业在办理履约产品的放行单时，需要补充提交相应的履约材料。一是对附件3列表产品，进口国已有“进口决定”，按照进口国的要求提供材料；进口国尚无进口决定的，按照公约履约要求，企业提供该农药品种在进口国的农药登记证明或进口国允许进口该农药产品的证明材料。二是我国禁用或严格限用产品出口时，企业在每年首次出口前，提供向进口国发送出口通知的相关材料。

       2020年共审核履约材料10,552单，占放行单总量的6.8%左右（见图5），其中涉及附件3产品的2,000多单，国内禁用产品8,000多单（见图6）。

图5  2020年履约产品占比

图6  不同类别履约产品放行单办理数量

       对于现阶段的农药行业，公约是一把潜在的“双刃剑”，既有助于我国农药产业升级，又可能会阻碍当前我国农药出口，对农药进出口贸易产生负面影响。《鹿特丹公约》是在贸易中履行事先知情同意程序，在一定程度上可以分摊农药国际贸易的责任。但在实际履约过程中其作用有时候会被放大，超出公约的程序范围。很多发展中国家或经济转型国家，既没有农药生产产业，又具有薄弱的农药分险评估能力，往往会以公约的管控为风向标，采取特别谨慎的态度，即一律采取禁用措施。多国家提出，如果某一个产品列入了公约附件3，就会在国内对其进行禁用的管控措施，导致了农药禁限用的蝴蝶效应显现。

       因此，在农药出口贸易中，农药行业一是要关注全球农药禁限用的政策措施，如泰国、马来西亚、越南、莫桑比克等国家对百草枯的禁用，欧盟对农药的禁用趋势等。二是要关注公约网站，了解各国对附件3列表农药的进口决定情况、提交农药最后管制行动通知的相关信息等。三是要关注公约管控的趋势的同时，及早应对，加大科技创新和农药创制力度，调整产业结构，变被动为主动。