2017年7月1日修订的《农药管理条例》实施，从法律上认可了农药委托加工，给委托加工和分装业务设定了合法渠道，同时不要求受托人取得加工、分装农药的登记证，但是须取得农药生产许可证。意味着新农药研制者获得农药登记证后，可以加快新农药上市进程。同时，可充分利用企业的生产资源、较大程度地发挥企业技术优势、降低部分企业的经营成本。但随着农药委托加工业务的不断发展，也逐渐暴露出一些问题，如委托加工后的产品质量不符合产品登记要求，农药使用效果达不到预期，以及在委托加工过程中委托人与受托人易产生矛盾和纠纷等。我们通过梳理农药委托加工及分装相关管理规定，思考分析存在的主要问题，提出完善农药委托加工管理措施的建议，希望对农药委托加工及分装的管理有所帮助。 

1  农药委托加工、分装的管理规定

1.1  参与农药委托加工、分装的要求

1.1.1  委托加工、分装的委托人与受托人的条件

       《农药管理条例》第十九条规定，委托加工、分装农药的，委托人应当取得相应的农药登记证，受托人应当取得农药生产许可证。故参与农药委托加工、分装的委托人可以是具有农药登记证的国内生产企业、新农药研制者或向中国出口农药的企业（以下简称“境外企业”）。受托人应当是国内取得生产许可证的生产企业。

1.1.2  委托加工产品的范围

       《农药生产许可管理办法》第二条中规定，农药生产是包括农药原药（母药）生产、制剂加工或者分装。故在《农药管理条例》第十九条、《农药生产许可管理办法》第十八条提到的“委托加工、分装农药”均指对农药制剂的加工、分装，不包括农药原药（母药）。农药原药（母药）不允许委托生产。根据《农药管理条例》第七条、第十七条规定，国家实行农药登记、农药生产许可制度。在我国境内生产农药原药（母药），应当取得相应的农药登记证和生产许可证。2021年7月农业农村部办公厅关于农药原药能否委托生产问题答复浙江省农业农村厅的函（农办法函〔2021〕13号）中对此也进行过说明。

1.1.3  受托人可接受委托加工的范围

       《农药生产许可管理办法》第十八条中规定，农药生产企业在其农药生产许可范围内，依据《农药管理条例》第十九条的规定，接受新农药研制者和其他农药生产企业的委托，加工或者分装农药;也可以接受向中国出口农药的企业委托，分装农药。故受托企业可以接受其生产范围内，已登记产品的委托加工或分装，但只可接受向中国出口农药的企业委托的农药分装，不可接受其委托的农药加工。

1.1.4  农药经营者不可进行农药委托加工、分装

       《农药管理条例》第二十八条规定，农药经营者不得加工、分装农药，不得在农药中添加任何物质，不得采购、销售包装和标签不符合规定，未附具产品质量检验合格证，未取得有关许可证明文件的农药。农药相关规定中明确规定了参与委托加工的对象要求，故农药经营者在不具有农药登记证和生产许可证的情况下是不得参与农药委托加工、分装的。

1.2  委托加工、分装农药产品质量保证方

       委托加工、分装过程中，委托人应当对产品质量负责。对其生产销售情况进行跟踪与关注。《农药管理条例》第十九条规定，委托人应当对委托加工、分装的农药质量负责。《农药生产许可管理办法》第十八条规定，农药生产企业应当按照产品质量标准和生产许可证的规定组织生产，确保农药产品与登记农药一致，对农药产品质量负责;第十九条规定，农药生产企业应当在每季度结束之日起十五日内，将上季度生产销售数据上传至农业部规定的农药管理信息平台。委托加工、分装农药的，由委托方报送。

1.3  委托加工产品标签标注要求

       《农药标签和说明书管理办法》第八条规定，农药产品标签上应当标注农药登记证持有人名称及其联系方式;第九条规定，委托加工或者分装农药的标签还应当注明受托人的农药生产许可证号、受托人名称及其联系方式和加工、分装日期。故委托加工、分装产品应当按照标签管理办法要求同时标注委托人和受托人信息。

1.4  违规进行农药委托加工、分装的处罚规定

1.4.1  委托人违规处罚规定

       进行委托加工、分装的农药必须取得我国境内农药登记许可证。《农药管理条例》第四十四条规定，未取得农药登记证的企业生产的农药按假农药处理。故委托方未取得农药登记证进行委托加工的，其委托加工、分装的产品应属于假农药。若委托加工、分装的产品在我国取得农药登记证，但是产品不符合农药产品质量标准的，按照《农药管理条例》第四十五条规定，属于劣质农药。

1.4.2  受托人违规处罚规定

       《农药管理条例》第五十二条规定，委托未取得农药生产许可证的受托人加工、分装农药，或者委托加工、分装假农药、劣质农药的。对委托人和受托人均依照未取得生产许可证生产农药或生产假农药和劣质农药的相关情形进行处罚。《农药生产许可管理办法》第二十四条规定，委托已取得农药生产许可证的企业超过农药生产许可范围加工或者分装农药的，按未取得农药生产许可证处理。

2  农药委托加工、分装基本情况

2.1  农药委托加工、分装行为表现形式

       农药委托加工、分装业务主要发生在国内集团内部企业之间、国内不同企业之间以及向中国出口农药的企业与国内企业之间，主要有以下表现形式。

2.1.1  农药委托加工行为表现形式

       按照原材料采购方式的不同，可分为全委托加工行为和部分委托加工行为。

       全委托加工行为是指委托方提供产品相关配方和生产工艺，原材料、辅料、包材等均由受托方采购完成，受托方按照委托方要求完成产品生产，提供符合委托方产品质量标准的合格产品。

       部分委托加工行为是指委托方提供产品相关配方和生产工艺，原材料、辅料、包材等分别由双方共同完成，受托方按照委托方要求完成产品生产，提供符合委托方产品质量标准的合格产品。

2.1.2  农药分装行为表现形式

       农药分装行为主要集中在向中国出口农药的企业，境外企业向中国出口大包装产品，委托境内具有相应资质的企业进行分装;也存在部分国内企业委托销售所在地具备相应资质的企业进行分装。

2.2  农药委托加工、分装存在的主要问题

2.2.1  部分企业管理体系不健全，产品质量把控不严

       农药制剂企业生产管理水平相对较低，尤其是规模较小企业质量管理体系不健全，原料采购和使用管理、供应商管理等方面制度不完善，生产装置相对落后，管理人员素质较低，未能很好的履行相关制度，加上委托方对受托方缺乏有效监督，难以保证产品质量。

2.2.2  部分企业法律意识淡薄，委托合作未能有效把控

       委托加工、分装的形式多样且繁杂，有全过程的委托、也有部分工序的委托等。部分企业重市场、轻管理，法律意识淡薄，没有签署或者签署的合作协议或合同内容不完整，对产品质量、生产数量、“尾单产品”和销售授权等问题未作出有效约定，合作基础过度依赖信誉，甚至出现委托加工后的二次委托现象，委托方和受托方权责不明确，易发生问题和纠纷。

2.2.3  委托加工产品质量问题多，面临执法难点

       《农药管理条例》及配套规章对农药委托加工、分装的违法行为作了明确的处罚规定，委托方需对产品质量承担主要责任。但在市场监管中时常遇到企业相互推诿、销毁证据、逃避处罚等情况，甚至存在非法委托加工的产品。根据《农业农村部办公厅关于2021年农药监督抽查结果的通报》公布的数据显示：境外企业分装产品23个，合格率100%；国内委托加工产品1,164个，合格1,116个，合格率95.9%，比分装产品合格率低了4.1个百分点。在1,164个委托加工产品中，标称企业确认为假冒产品的有52个；在不合格的48个产品中，有超过半数被标称企业确认为假冒产品。从数据分析中可以看出委托加工产品相对分装产品而言问题较为突出，其原因主要是委托加工这种企业之间的市场行为不规范，在监管中对问题产品取证难度大，执法效率低。

2.2.4  企业缺乏诚信意识，制约产业发展

       委托方出于产品保护的目的，在开展委托加工时并不提供产品工艺配方，而采用受托方的工艺配方，有可能导致产品品质降低，甚至出现与所登记产品不符的情况；另一方面，部分受托方在合作终止后，依然用委托方的工艺配方生产产品或未经委托方许可泄露产品工艺配方，损害了委托方的合法权益，甚至产生法律纠纷，造成严重后果。农药行业企业诚信体系建设滞后，企业缺乏诚信意识，企业间信任度较低，一定程度制约了农药行业的快速发展。

3  农药委托加工的监管建议

3.1  完善委托加工、分装的相关管理规定

       全面调研行业内委托加工分装存在的主要问题，听取企业各方的意见，提出切实可行的管理建议，细化完善相关管理规定，进一步明确委托双方的责任划分、合作形式等要求。如进一步明确农药委托加工的范围，禁止委托农药原药生产以及受托方再次转包等行为；委托方与受托方应当签订委托加工或分装合同，细化落实原材料采购、标签和包装印制、生产销售台账、产品质量检验等责任；并对违反上述违法行为增加相应的处罚条款，从而进一步规范企业委托行为，保障农药产品质量安全，促进农药行业更快更优发展。

3.2  抓紧制定农药委托加工及分装的规范标准

       针对目前农药委托加工分装的现状，组织专家在深入开展行业调研的基础上，制定农药委托加工及分装行为规范等标准化文件，从委托业务的基本原则、产品范围、资质要求、前期准备与合同签订、材料交接、受托加工或分装要求、产品验收和交接、后续服务、保密等要求进行详细规定和说明。方便指导企业开展相关委托业务，规范农药委托加工和分装的行为。

3.3  引导企业提高质量控制体系水平

       组织引导生产企业对生产装备改装换代，提高能源利用率，推进制造过程智能化，积极推行节能减排，加快产业绿色升级。完善企业内部质量控制体系，建立产品质量安全预警制度，降低产品质量安全风险，增加产品质量检测配套设备，提高农药产品质量标准，加强产品质量检验管理，做到科学管理，精准防范，促进农药产业高质量发展。

3.4  逐步完善企业诚信体系建设

       2014年12月25日，农业部发布《农业部关于加快推进农产品质量安全信用体系建设的指导意见》，各地积极开展信用体系建设的探索，中国农药发展与应用协会自2016年开始对农药行业生产经营主体进行了信用评价，建立和优化农药生产经营主体信用档案，目前系统在册的企业462家，但是相对于国内2,000家左右农药生产企业、30多万户经营单位来讲，覆盖面仍需进一步拓展，吸引更多单位积极参与，扩大对诚信企业的宣传，使他们在产品销售、品牌建设、社会知名度等方面获益。同时对违规、失信企业曝光，为委托方和受托方合作提供重要参考依据。

3.5  加强对企业和执法部门的培训与指导

       农药相关法律法规对委托加工、分装的主体、各方责任、产品质量控制都进行了规定。利用自媒体平台、线上培训教育、线下观摩等多种形式，对企业加大委托加工方面法律法规的宣贯力度，指导其开展正确的业务，进而增强其规范委托加工行为的自觉性；对农业执法人员也要加强相关执法培训，使其熟悉掌握委托加工适用法律条款，增加对典型案例的剖析，提高依法处置违规委托案件的业务能力。

3.6  加强农药委托加工产品的监管力度

       加强对委托加工和分装产品的重点抽查，在每年的农药监督抽查中将委托加工农药产品作为抽检的重要内容，汇总历年监督抽查中出现问题较为严重的企业，列入“黑名单”企业，加强对其过程化监管，严厉打击违规违法委托加工行为，形成良好的农药生产秩序。