根据《联合国粮农组织1990—2021全球农药使用和贸易情况报告》，2021年全球农业用农药使用量达到354万t（折百），较10年前增长11%，是1990年使用量的2倍。随着农药使用量的不断增加，如何加强农药使用管理，有效规避和减少农药使用对生态环境和人畜健康的潜在风险，日益成为各国政府和社会公众的关注焦点。

       美国和中国两国既是世界农药的生产大国，也是使用大国。2021年，美国农药使用量为45.7万t（折百），仅次于巴西，位居全球第二；中国以24.5万t（折百）的年农药使用量，位列第四。在农药使用管理上，作为世界上农药管理立法最早的国家之一，美国对农药使用建立了非常严格和完善的管理制度。虽然美国在农业设施条件、农业生产方式、农业从业人口和农民素质水平等方面与我国有诸多差异，美国农药使用管理的一些经验做法未必适合中国国情，但梳理分析美国农药使用的管理制度，特别是对农药施药者这一核心主体的管理规定，对于解决我国农药使用环节存在的管理漏洞、提高我国农药科学安全使用水平、建立符合中国农业现代化发展需要的农药使用管理制度仍具有重要的启示和参考价值。

1  美国农药使用管理的相关法规

       美国农药管理立法工作最早始于1910年实施的《联邦杀虫剂法》。经过100多年的建设，美国不断完善其农药管理法制体系，并成为世界上对农药使用管理最严格的国家之一。美国的农药立法分联邦和州政府2个层次，其中《联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法》（FIFRA）、《联邦食品、药品和化妆品法》（FFDCA）、《食品质量保护法》（FQPA）是3部主要涉及农药管理的联邦法规。

       《联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法》（FIFRA），是美国境内农药登记、销售、运输和使用的法律基础，授权美国环境保护署审查和登记用于特定用途的农药；通过标签、包装、合成物和处置管理农药的使用；规定了紧急豁免权——允许批准已登记农药的未登记用途在限定期限内使用；当有资料显示继续使用某种农药将会导致不合理的风险时，该法规授权环保署暂停或取消登记。同时规定，各州有权制定本州的农药管理法规，但不能与联邦农药法规的规定相抵触，为加强州辖区内农药的安全性管理，一些州制订的农药管理法规的要求比联邦法的要求还要严格。

       《联邦食品、药品和化妆品法》（FFDCA），授权环保署建立农药在食品或动物饲料上（中）的最大残留限量或允许残留量；授权可以免除某种农药建立允许残留量；规定了建立允许残留量或免除某种农药建立允许残留量所要求的标准制订程序；要求用于食品上使用的农药批准登记前，必须建立允许残留限量或免除建立允许残留限量；要求建立允许残留限量的首要的健康基础标准——“没有危害的合理确定”；仅在不可能发生的、极端情况下考虑农药使用的利益。

       1996年由众议院和参议院一致通过的《食品质量保护法》（FQPA），对《联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法》和《联邦食品、药品、化妆品法》进行了修订，明显改变了环保署管理农药的方式；建立了基于《联邦食品、药品和化妆品法》单一的安全标准，即建立允许残留量，而不是风险/利益标准；评估必须包括食品、饮用水、非职业性接触（如居住地的残留量）等中农药的总暴露量；环保署在评估允许残留量时，必须考虑具有相同毒理机制的相关农药的累积效应，潜在的内分泌破坏效果及相应的安全系数；特别强调要保护婴儿和儿童的健康；除非有可靠的资料，否则为保护婴儿和儿童的安全必须确定10倍的安全系数；设立允许残留限量再评估项目，列出计划，要求环保署必须在10年完成对1996年8月时存在的所有允许残留限量的再评价工作；要求小范围使用项目，对小范围使用诉讼提供特殊考虑；要求在指定时间段内审查抗微生物剂的诉讼；环保署每15年对每个农药登记进行一次阶段性评审；在紧急豁免情况下也要求建立农药使用的允许残留限量。

       此外，《清洁大气法》（CAA）、《清洁水法》（CWA）、《濒危物种保护法》（ESA）、《农药注册改进法》（PRIA）、《废物处理法》（RCRA）、《紧急计划和公众知情权法》（Emergency planning and Community Right-to-Know）等联邦环境管理法规里的规定也涉及农药使用及处理方面的管理。

2  美国农药使用的分级管理制度

       考虑到不同种类的农药具有不同的毒理学特征和环境行为影响，为便于经营和使用管理，《联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法》规定将农药划分为一般使用、限制使用和2种使用同时存在（农药的一部分用途为一般使用，另一部分用途为限制使用）3种分级，申请者在提交农药申请时，必须说明申请登记农药的申请分级。如果农药的某些用途被划为一般使用而另一些用途被划为限制使用，关于一般使用的说明应与限制使用的说明明显分开并区别。环保署要求限制使用农药的包装和标签要与一般使用农药的包装和标签明显区别。

       一般使用：对于农药登记的所有用途，或登记的一种或多种用途，按使用指南、警示和使用注意事项使用，或按照广泛的、公认的惯例使用，一般不会对环境产生不合理的负面影响，管理者可将农药，或农药的某个或某些特定用途划分为一般使用。

       限制使用：如果管理者确定对于农药登记的所有用途，或一种或多种用途，按使用指南、警示和使用注意事项使用，或按照广泛的、公认的惯例使用，没有附加的规章限制，可能对环境产生不合理的负面影响，包括对施药者的伤害，管理者应将申请农药，或申请农药的某个或某些用途划为限制使用。

       限制使用农药只能由经过认证的施药者或在其直接监督下工作的人购买和施用，不可供公众购买或使用。

       限制使用农药和一般使用类农药的分级在一定条件下可以改变。当管理者确定有必要将农药的任一用途从一般使用变更为限制使用以阻止对环境不合理的负面影响，管理者应至少在实施变更45 d前将决定通知该农药登记者并在《联邦登记》上公布。如果一种或多种用途被指定为限制使用的农药，其登记者认为将该农药划分为一般使用不会对环境产生不合理的负面影响，没有必要将该农药划分为限制使用，登记者可提请管理者将该农药的限制使用变更为一般使用。管理者在接到该请求60 d内，应通知登记者接受还是驳回其请求。

3  美国农药施药者认证/许可制度

       为保证农药的安全使用，特别是限制使用农药的正确、安全使用，美国实行施药者认证/许可制度。按照农药的分级，《联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法》将农药的使用人员相应分为认证施药者、私人施药者、商业施药者和维护施药者4类，并对不同类别的施药者实行不同的管理要求。

       （1）“认证施药者”，是指根据《联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法》的规定获得认证，有权使用或监督使用被列为限制使用农药的个人。

       （2）“私人施药者”，是指为了在其自己或雇主拥有或租用的资产上，或（如果除了农业商品生产者之间的劳务交换外，不存在其他补偿）在其他人的资产上生产农业商品而使用或监督使用任何被列为限制使用类的农药的认证施药者。

       （3）“商业施药者”，是与私人施药者相对应，以赢利为目的使用或监督使用列为限制使用农药的施药者。

       （4）“维护施药者”，是指那些工作的主要职责是使用或监督使用一般使用类农药（亦非用于消费品的农药）的人，其目的是为了控制建筑物及草坪的有害生物。维护施药者不包括私人施药者，使用抗微生物的农药及卫生消毒剂者，联邦、州、地方政府及其所属的任何政治机构雇佣的人员，在其住宅、船只、草场、苗圃、温室或其他非商业性场所周围使用一般用途的农药的人。

       施药者认证/许可一般情况下由各州负责。但《联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法》要求，希望实施施药者认证制度的州，应由州长提交一份州计划。当环保署确定该计划明确了实施注册的具体机构、职责、人员、资金、信息反馈，可确保该州对农药施药者的认证标准和环保署规定的标准相一致后，环保署局长可批准该州提出的州计划，由该州负责本州内的施药者注册。对于其州计划未获得环保署批准的州，在和该州州长磋商后，由环保署对该州的农药施用者实施认证/许可。在管理者实施认证计划的各州，管理者可要求任何从事一种或几种用途被列为限制使用的农药的商业施用、销售、生产、储存或批发的人保留和那些管理者根据法律指定的农药的商业施用、销售或批发有关的记录并提交报告。使用限制类农药的认证施药者需经过考试并领取相应许可证，该许可证每年换发，不能转借他人使用。

       《联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法》同时要求各州限制使用农药的施药者应保留可与各州商业施药者保留的记录相比的记录。如果州里没有关于记录保存的要求，该施药者应在施药后2年内保留含有每种这类农药产品名称、数量、施用的大致日期及施药地点等内容的记录。在农药施用后30 d内，有资质的商业施药者应向该施药的服务对象提供一份施药记录。保留的记录应提供给任何联邦或州里处理农药使用，或任何与使用该农药有关的卫生或环境问题的机构。这样的机构应开展调查并记录来自不同施药者的数据，以促进为环境和农业经济目的所做的统计分析。但无论何种情况，政府机构都不能发布任何直接或间接透露每个施药者身份的资料，包括获得资料的地点。

4  限制使用农药（RUP）施药者认证规则的变化

       2017年6月，美国环保署对农药施药者认证（CPA）规则进行了修订，对使用限制使用农药（RUP）的人制定了更严格的标准，以进一步确保限制使用农药的安全使用，并减少误施限制使用农药的可能性。

       2017年农药施药者认证（CPA）最终规则要求拥有现有美国环保署批准的认证计划的州、地区、部落和一些联邦机构（认证机构）在2020年3月4日前提交拟议的修改，以符合联邦标准。在2020年3月4日之前制定的计划在美国环保署批准修订计划或农药施药者认证规则截止日期（以较早者为准）之前保持有效。目前，美国环保署将现有计划的截止日期延长至2024年11月4日。

       修订后的《农药施药者认证规则》主要有以下变化：

       （1）提高施药者能力标准，确保安全使用限制使用农药。

       （2）为经过认证的施药者和在其直接监督下工作的人员规定了全国最低年龄。其中，联邦最低年龄为18岁，适用于所有寻求认证的农药施用者，以及在经认证的施药者的直接监督下使用限制使用农药的人员。在家庭拥有的农场中，在私人施药者（即其直系亲属）的监督下使用限制使用农药的未经认证的施药者的最低年龄为16岁。

       （3）为商业和私人施药者规定最长5年的重新认证间隔。

       （4）需要对使用特定应用方法（熏蒸和空中施用）的人员进行专业认证。

       （5）为在印第安地区建立承认部落主权的认证计划提供了更多的选择。

       （6）通过要求在使用限制使用农药之前进行培训（在经过认证的施药者的直接监督下），为未经认证的施药者建立保护。未经认证的施药者必须完成规则中列出的培训，完成操作人员工人保护标准培训，或完成州批准的计划。

       （7）澄清并简化各州、部落和联邦机构管理自己的认证计划的要求，同时提供灵活性，根据每个州、部落或联邦机构的需求定制计划。

       2017年新规实施前，美国大约有100万名经认证可使用限制使用农药的农药施药者，估计有93万名未经认证的施药者。这一规则将对所有施药者，包括在经认证的商业或私人施药者直接监督下工作的非认证施药者、商业施药者和私人施用者，如农民和牧场主产生影响。

       州农药监管机构向根据美国环保署批准的计划证明可以安全使用产品的农药施用者颁发证书。许多州农药监管机构要求申请者获得认证后才能在商业上使用所有农药，无论它们是否为限制使用农药。

       美国环保署登记了在特定地点使用的农药，并有特定的限制。例如，注册仅用于苹果的产品可能无法合法用于葡萄，或者注册用于“户外使用”的杀虫剂可能无法合法在建筑物内使用。