联合国提出2030年可持续发展战略目标，FAO也提出了农业可持续发展战略，国际化学品管理战略 （SAICM）对化学品管理提出更高要求：加强环境保护，维护生物多样性，促进生态农业，提高食品安全水平。应对气候变化，促进生态农业发展正成为农业发展新课题，对农药管理提出了新要求。与此同时，农药新产品和应用新技术不断涌现，为适用这些变化和要求，农药管理变得更有挑战性。

1  全球农药使用现状

       上个世纪以来，世界人口数量进入快速增长阶段，从1900年的15亿增加到2000年的 61亿，增长率为整个人类历史平均增长率的4倍。据《联合国2015年世界人口预测报告》统计，世界人口数量将于在2030年、2050年和2100年分别达到85亿、97亿和112亿（图1）。世界人口增长需要粮食生产的同步增长，也带来了农药使用的同步增长。根据 FAO 2018年发布的数据显示，1999—2016年间世界农药使用量从 1999年的300万吨增加到2016年的410万吨左右（以有效成分计，图2）。

图1  1700—2050年世界人口增长曲线图

图2  1999—2016年世界农药使用量

       Phillips McDougall的数据统计显示：从2016年到2021年，世界农药市场保持年均4.4%的增长率，2021年预计将达到811亿美元。

       随着农药特别是化学农药的广泛使用，对人类健康和环境造成了很大危害，世界卫生组织（WHO）的数据报道也显示，全球每年有300万农药中毒事件发生，导致25万人死亡。研究表明，农药的使用可能导致癌症，影响人的生殖发育以及神经和内分泌系统。据统计，喷洒的农药95%以上进入环境，造成水生系统污染，危害渔业和水产养殖业，或进入土壤，污染地下水，降低土壤质量，破坏生物多样性，导致生态系统健康受损等。

       一项来自北美的研究发现，在来自美国23个州的800多份蜜蜂类样品中，检测出121种不同的农药及代谢物。农药的过量使用无疑对人体健康和生态环境构成危害，影响农业的可持续发展，阻碍联合国可持续发展战略的实现。因此加强农药管理，减少对人类和环境的安全风险，成为国际农药管理的重要目标和方向。与此同时，加强区域和国际合作，协调合作成为农药管理的新动向。

2  世界农药管理现状及特点

2.1  国际组织和机构广泛参与

       国际组织间化学品良效管理机制（The Inter-Organization Programme for the Sound Management of Chemicals，IOMC） 是在联合国有关机构间达成的有关化学品管理的一项合作协议，全面执行全球化学品管理战略（Strategic Approach to International Chemicals Management，SAICM），其组织成员包括：FAO、国际劳工组织（ILO）、经济合作与发展组织（OECD）、联合国环境规划署（UN Environment）、联合国工业发展组织（UNIDO）、联合国训练研究所（UNITAＲ）、WHO、世界银行（World Bank）和联合国开发计划署（UNDP）。农药管理是 IOMC 的重要工作之一，参与全球农药管理的国际组织和机构主要有： FAO、WHO、UNEP 和 OECD，这4个组织的工作各有侧重点，协同帮助各国农药管理部门对全球农药进行管理。 

2.1.1  FAO

       作为全球农药管理的牵头单位，FAO与WHO等机构合作有效开展农药管理工作。农药管理在FAO内部由植物生产及保护司（AGP）负责，主要职责是保障农业可持续集约化生产，通过推广病虫综合防治、合理选择农药、减少农药使用量等途径，在保护作物的同时降低农药风险。AGP涉及农药管理的工作内容主要包括以下8个方面：1）制修订《国际农药管理行为守则》；2）制定相关农药管理和技术准则；3）农药残留和产品标准制定；4）帮助发展中国家加强农药管理能力建设；5）促进全球农药登记协调，协调地区合作和区域发展；6）开发相关工具包，加强登记能力建设；7）具体执行和落实《鹿特丹公约》等国际公约；8）制定高危害农药（HHPs）管理及使用削减相关政策等。

       FAO 制定的与农药管理相关的准则涵盖立法、政策、登记、执法、流通销售、使用及使用设备、废弃库存预防和处理以及登记后监管等领域的一共 34 个技术准则，为政府、农药行业和其他利益相关者具体实施《国际农药管理行为守则》提供进一步指导。在此种大背景下，FAO植物生产和保护司将“减少对农药的依赖和降低农药风险”作为其在全球倡导的农药管理理念的基础，并在全球范围内推荐病虫害综合管理（IPM）计划。IPM在《国际农药管理行为守则》中被定义为：“系指认真考虑所有现有有害生物防治技术，对有害生物进行科学管理的体系。它从农业生态系统总体出发，根据有害生物和环境之间的相互关系，充分发挥自然控制因素的作用，因地制宜，协调应用必要的措施，将有害生物控制在经济受害允许水平之下，减少或尽量减少对人体健康和环境的风险，以获得最佳的经济、生态、社会效益。” 

2.1.2  WHO

       WHO 与农药有关的主要领域为卫生用农药，主要工作内容包括化学品安全、农药评 估、中毒急救中心建设和自杀预防等。WHO下有三个部门涉及农药管理工作，分别为：被忽略热带病害司农药评估项目（WHO Pesticide Evaluation Scheme，WHOPES），主要负责制定相关准则、标准和标准操作程序，并为WHO成员国在媒介害虫和农药管理领域提供技术支持。WHOPES 承担的公共卫生用产品标准评价工作从 2017年1月1日起转移到世界卫生组织预审核团队媒介管理小组（Prequalification Team Vector Control Group）。

       另外一个与农药管理相关的部门为WHO国际化学品安全项目（International Programme of Chemical Safety，IPCS），通过该项目的实施，WHO 致力于为全球化学品良好管理建立科学基础，并帮助成员国加强国家化学品安全管理的能力。该项目涵盖了所有天然和合成的化学品，与农药相关的内容主要包括： WHO 推荐的农药危害分级、农药中毒预防以及农药暴露数据采集工具等。

       FAO和WHO联合开展的工作包括：共同召开FAO/WHO农药管理联席会议（JMPM）、FAO /WHO农药残留联席会议（JMPR）和FAO/WHO农药标准联席会议（JMPS）。三个会议均每年召开一次，JMPM 主要负责起草、修改、审议农药管理相关的法规和技术准则、讨论国际层面上农药管理出现的新问题并提出建议。JMPR主要负责开展农药残留评估工作， 提出全球一致的与农药残留有关的建议，包括最大农药残留限量（MRLs）、每日允许摄入量（ADI）和急性参考剂量（ARfD）等。JMPS负责审议制定所有农药原药标准和制剂标准，由FAO和WHO颁布实施，截至到2018年9月，FAO/WHO共为300多个农药品种制定产品标准3,000多个，为各国农药管理、控制农药产品质量提供依据。 

2.1.3  UNEP

       UNEP与农药管理相关的工作主要包括：制定全球化学品与农药环境评价和管理相关准则、风险降低及管理措施等，主要针对发展中国家的化学品管理立法、技术支持和能力建设等领域。此外，在UNEP支持下发展的三个公约共同为危险化学品的无害化管理提供了国际框架。UNEP单独为《巴塞尔公约》和《斯德哥尔摩公约》提供秘书处，和FAO 共同为《鹿特丹公约》提供秘书处，分别负责化学品和农药领域。

2.1.4  OECD

       OECD 内设 OECD 农药项目，领域同时涵盖农用农药和杀生物剂，旨在帮助各国政府联合评估和降低农药风险。包括制定化学品各类测试及评估准则、风险管理准则、化学品事件预防及应对，包括纳米材料生产的安全性、生物农药登记、IPM 中心、打击非法贸易以及农药对蜜蜂及传粉媒介的相关工作等。OECD GLP 资料互认（MAD）项目旨在推动全球实验室的统一认证及成员国及观察员国之间的资料互认等。

2.2  众多基于资料互认和贸易互通的区域组织

       随着农药生产和农产品贸易日益全球化，为达到节约社会资源、提高管理效率、降低市场准入成本等目的，在FAO等国际组织的推动下，世界农药管理呈现出区域间协调一致的趋势，如同一区域国家间推行农药登记联合评审，则在该地区一国申报登记的资料在同区域其他国家也有效。

2.2.1  北美自由贸易协定（NAFTA） 

       NAFTA农药技术工作组（TWG）是根据“北美自由贸易协定”中关于卫生和植物检疫措施的规定成立的， 由来自美国环保局农药项目办公室、加拿大卫生部农药管理局和墨西哥农业部农业食品部门的专家组成。TWG的作用是作为解决北美自由贸易区在自由贸易背景下出现的农药问题的协调中心。技术工作组通过协调和工作共享，实现促进这三个国家之间降低农药管理成本和便利贸易模式的目标。合作领域包括：信息分享，统一数据要求，合作进行风险评估或试验方法制定，联合评审，共同制定农药相关的北美自由贸易区的标准等。

2.2.2  西非农药登记委员会（WACPR）

       WACPR成员国包括布基纳法索、佛得角、乍得、冈比亚、几内亚比绍、马里、毛里塔尼亚、尼日尔、塞内加尔、贝宁、科特迪瓦、加纳、几内亚、利比里亚、尼日利亚、塞拉利昂和多哥等10多个西部非洲国家。安第斯共同体发布的436 /1998号决议，为该地区农用化学品管理和登记建立了统一的程序，并在成员国范围内建立了一部农药登记的共同法规，规定所有进入该地区的农药须经一个集中的专家委员会评审，该委员会汇集了各成员国稀缺的专家资源，通过登记政策和资料等互认和协调一致，极大缓解了非洲地区登记资源紧缺的问题。

2.2.3  加勒比农药管理委员会协调小组（CGPC）

       CGPC成员国包括安提瓜和巴布达、巴巴多斯、伯利兹城、多米尼加、多米尼加共和国、格林纳达、圭亚那、牙买加、圣基茨和尼维斯、圣卢西亚岛、苏里南、特立尼达和多巴哥。该组织是改进该地区农业化学品使用和管理战略的一部分，由各加勒比国家的农药管理部门的代表组成，旨在改善农药管理问题的区域协调、沟通和行动，呼吁建立统一的农药法律框架，包括登记和检查，并在高毒农药削减等方面采取一致行动。

2.2.4  安第斯（ANDEAN）共同体联合登记机制

       安第斯共同体成员国包括：玻利维亚、哥伦比亚、厄瓜多尔、秘鲁和委内瑞拉5个国家。2000年之前， 安第斯国家农药登记均各自为政，1998年，在FAO的技术支持下，通过几年协商，安第斯地区农业用化学农药登记管理法得到批准，并于2002年发布了统一的技术准则相关要求，成员国在随后几年即立法支持该农药登记管理法在各国实施，并通过协商在2015年将该法更新。

2.2.5  南部非洲农药登记论坛（SAPReF）

       SAPReF于2011年在南非开普敦成立，成员国包括：安哥拉、科摩罗、博茨瓦纳、刚果民主共和国、斯瓦蒂尼、莱索托、马达加斯加、马拉维、毛里求斯、莫桑比克、纳米比亚、塞舌尔、南非、坦桑尼亚联合共和国、赞比亚和津巴布韦。该论坛旨在促进南部非洲发展共同体成员国在农药风险管理以及农药登记后监管等领域的合作，同时促进区域信息交流，协调各国之间的农药登记程序，建立一个评估和登记农药的单一区域机制，更好地加强区域农药使用和贸易管理。其中包括：协调农药进出口和过境的要求和程序； 对进口农药加强质量管理；对农药政策制定者、经营者和使用者加强培训；开展农药热点问题讨论；制定区域农药残留和药效登记试验准则等。

2.2.6  东非共同体（EAC）

       EAC成员国包括肯尼亚、坦桑尼亚、乌干达、卢旺达、布隆迪和苏丹。FAO 的数据统计显示，2016 年非洲粘虫在非洲45个国家爆发，对3亿人的粮食安全构成了威胁，影响了数百万公顷玉米种植。EAC 正寻求制定统一的农药管理技术准则，以在更加有效的防治非洲粘虫的同时，降低管理成本和重复试验，降低农药使用造成的风险，保护环境和人类健康。据统计，EAC成员国有30%～40%的作物损失可以通过协调一致的农药政策解决。因为该地区的农药大多依赖进口，缺乏协调一致的农药登记政策还会导致假冒伪劣产品进口增加，对该地区食品安全进一步构成危险。目前正在制定农药登记资料要求和登记试验准则为实现区域协调登记做准备。

2.2.7  太平洋地区登记体系（PRPRS）

       2015年5月， 在12个太平洋岛国和FAO的共同努力下，建立了太平洋地区登记体系PRPRS，作为该地区统一协调农药登记和使用的主要平台，成员国包括库克群岛、密克罗尼西亚联邦、斐济、基里巴斯马绍尔群岛、纽埃岛、帕劳群岛、巴布亚新几内亚、萨摩亚、所罗门群岛、汤加和瓦卢瓦图。该体系旨在为国家农药登记决策提供技术支持，加强成员国能力建设，确定许可的产品和使用范围；同时加强对产品质量、使用、标签、包装和农药广告的管理。共享评审专家， 支持信息交换等。

2.2.8  亚太植保委员会（APPPC）

       2009 到2011年，在FAO技术合作项目的支持下，东南亚7个国家（柬埔寨、老挝、马来西亚、缅甸、菲律宾、泰国和越南）同意实施涉及农药管理各个方面的5个区域协调准则，及农药登记要求建立的统一标准。5 个区域协调准则包括：《农药登记协调准则》《生物农药登记要求协调准则》《农药标签协调准则》《农产品中农药残留监管协调准则》以及《更新的药效试验计划准备准则》。同时发布了《东南亚农药管理协调指南》作为该区域农药登记协调一致的指导性文件。APPPC农药管理常务委员会，也为该地区成员国提供了一个农药管理协调一致的平台。

2.3  被国际社会广泛认可的、统一的管理、技术准则和标准

       随着农药管理日趋严格，对产品安全性评价的数据要求越来越高，为降低重复性资料要求，减少试验动物数量，农药管理相关国际组织及欧盟和美国等地区和国家的农药管理部门分别制定了一系列被国际社会广泛认可的技术准则和标准。首先，《国际农药管理行为守则》及34个相关技术支持准则为各国农药管理提供了一致的框架及理念要求，FAO和WHO共同制定发布了农药产品标准和农药残留标准，为世界农药及农产品贸易提供便利，FAO农药登记工具包为广大发展中国家登记评审人员提供在线技术支持；其次，WHO、OECD和CIPAC（国际农药分析协作委员会）等国际组织分别制定了涵盖农药登记各领域的试验技术

       准则，且OECD 为登记评审人员及申请者分别制定了农药评估报告模板和实验数据报告模板，以及良好实验室管理准则（GLP）等，OECD资料互认体系（MAD）在成员国之间实现了资料互认。据统计，通过资料互认减少重复试验，MAD 体系为政府和行业每年节约近3.09亿欧元，并大量减少了试验动物的数量。表1列出了被国际社会广泛认可的农药管理相关法律法规、技术及评审准则，美国环保署和欧盟制定的试验方法及技术准则也被世界上大多数国家登记机关接受认可。

表1 被国际社会广泛认可的农药管理相关法律、技术及评审准则

2.4  各国呈现梯度管理态势

       自1985年《国际农药管理守则》首次发布以来，国际和国家农药管理的法律框架都发生了重大变化，从大多数发展中国家和经济转型中的国家并没有适当的农药立法，对农药危害性的意识有限，到目前几乎每个国家都有某种类型覆盖农药领域的立法，但《国际农药管理守则》强调各国政府在管理农药时，应充分考虑当地的需求和社会及经济条件等因素，且由于各国农药生产和使用、管理历史、技术和资源等的差异，各国所采用的农药管理制度有所不同，概括起来可以分成3种类型。一种是以欧美发达国家为代表的管理制度，其特点是制度健全，全程管理，并以安全风险防控为核心，属于世界农药管理框架及基础准则的搭建者、新技术的引领者和农药管理风向标，可以对世界其他国家的农药管理政策产生很大影响。第二种以巴西和中国等经济转型国家为代表的管理制度，其特点是制度相对健全，但不完整，对各种农药风险和违法行为还不能进行全程管理，在基础标准制定领域尚处跟随者地位。第三种是其他发展中国家的管理制度，由于受管理资源和能力限制，管理制度相对简单，以登记为核心。

表2  各国管理制度特点及信息

3  未来农药管理的发展趋势

3.1  服务于可持续农业发展，倡导全生命周期管理

       《国际农药管理守则》倡导采用“全生命周期”的管理方式，管理与农药开发、登记、生产、贸易、包装、标签、供销、储存、运输、处理、施用、使用、处置和监测等所有相关方面导致的风险，包括农药生产、废弃物和容器的管理等。因为农药导致的风险不仅可能来自于农药在食品和环境中的残留，还有可能来自于空包装和废弃库存等，以及因问题转移等导致的对全球可持续发展造成的其他方面的不良影响。全生命周期影响评价（ Life Cycle Impact Assessment，LCIA）除了站在国家或地区的角度，涵盖常规环境风险评价（ Environmental Risk Assessment，ERA）的内容以外，还站在全球和可持续发展的角度，在全球农药生产与使用逐渐融为一体的大环境下，考虑诸如导致的温室效应、气候变化、臭氧层降解、不可再生能源消耗和生物多样性等其他方面的影响。农药管理不仅涉及传统内容和要求，也在不断为保护生物多样性、应对气候变化和可持续发展服务。

3.2  监管领域不断扩大，国际和区域合作加强

       对农药实行全生命周期管理，监管领域不断扩大，FAO于2015 年修订了《农药立法准则》，修订后的准则详细论述了完善的国家农药法律框架所包含的要素，作为国家审查或更新现有农药立法或从零开始起草法规的参考点。各国政府也纷纷制修订相关法律法规或政策，从各个环节对农药进行更加严格的管理。为保护蜜蜂等授粉昆虫，欧盟成员国于2018 年4月投票表决，禁止在户外使用对其有害的新烟碱类杀虫剂。由欧洲化学品管理局（ECHA）和欧盟食品安全局（EFSA）共同起草的“内分泌干扰物识别标准配套指导文件”已于2018年6月7日发布，该文件通过设定一系列科学标准以用于对内分泌干扰物的识别，从2018年11月10日开始，正在申请或新申请的欧盟农药登记，需要运用该标准对产品进行内分泌干扰评估。美国《农药登记改进法案4》（PRIA 4）也已于2018年3月生效，对于新增的抗菌农药（antimicrobial）

       和常规农药登记，要求增加药效数据，而在PRIA3 下，只有公共卫生农药才需要提供药效数据。中国也对《农药管理条例》进行了修订，并于2017年6月起实施。新条例通过取消农药临时登记、设立农药经营许可、实施召回制度、强化限制使用农药的使用管理、以及明确农药废弃物管理等措施进一步加强了农药管理。全球或区域协调的登记后监管也在逐步加强，开展全球联合评审，执行全球小作物登记项目，推进区域内联合登记，加强国际组织间协调合作，构建各有关方共同参与管理机制等，合作和协调成为国际化新品包括农药管理的鲜明特点。据联合国区域间犯罪和司法研究所（UNICRI）报告预计，全球约有15%的农药贸易为非法贸易，合作打击非法农药贸易的呼声近期日益高涨。OECD于2019年2月通过了《关于打击非法农药贸易的建议》，成立了一个关于农药非法贸易的网络预警系统（RAS），并与非洲、加勒比海地区和太平洋岛国（ACP）通过打击农药非法贸易的协议。

3.3 高毒农药削减力度加大，更安全的替代技术或产品发展得到鼓励

       《国际农药管理行为守则》7.5款提到：如果风险评价结果表明，风险降低控制措施或良好营销措施难以确保产品使用不会对人类和环境带来不可接受的风险，那么就要考虑禁止进口、流通、出售或购买这类高危害农药。2016年FAO/WHO 共同发布了《高危害农药准则》，其中将高危害农药（ Highly Hazardous Pesticides，HHP）定义为：根据国际认可的分级体系如WHO或GHS证实，对健康或环境呈现出较高的急性或慢性危害，或列入相关国际条例或公约清单受控的农药。另外，如在某个国家特定的使用条件下，对健康或环境可造成严重或不可逆转危害的农药也可被视为高危害农药。FAO/WHO农药登记工具包下专设了有关高危害农药的子项目。高危害农药在欧美等发达国家大部分都已禁用；非洲、美洲、亚洲和太平洋岛国也已启动各种的淘汰计划。作为全球最大的农药生产国，自上世纪80年代以来，中国已经淘汰了六六六、滴滴涕等43 种高毒高风险农药，目前农业上使用的在登记有效状态的高毒农药还有10种，并力争到2023年淘汰所有高毒农药。

       随着全球各地高毒农药禁限用的继续深入，对生物农药的关注度持续升温。监管压力和社会对更绿色、更安全和更可持续作物保护技术的需求是生物农药发展的最强驱动因素之一。欧洲对新烟碱类杀虫剂的禁令可能会促使该地区的许多种植者寻求生物农药替代品以保护其作物。对间隔期和残留的要求以及抗药性等诸多因素也推动了生物农药的发展，生物农药可以通过多种新颖的作用模式为病虫害防治提供更加有效的解决方案。另外，与新化学合成农药需要平均2.5 亿美元和九年的开发和市场准入成本相比，生物农药平均仅需不到1,000万美元和4年时间。作为一种更便宜、快速的开发过程，生物农药研发对初创企业和研究预算有限的小公司更具吸引力。因此，生物农药市场在过去的15 年中增长显著，据Agrow 的统计数

       据显示：2018年全球生物农药市场约为35亿美元，占比5.4%，预计到2025年将达到80亿美元，复合年增长率15%。

       另外，随着熏蒸和叶面施用农药的监管问题越来越多，种子处理剂因其安全、经济、环保，且具有高度针对性，是全球农业生产投入中增长最快的部分。2017年，全球种子处理剂市场价值超过51亿美元，预计2018—2023年期间市场的复合年增长率将达到10.5%，生物农药种子处理剂将成为市场增长的驱动力。

3.4  公众参与意识逐渐增强

       《FAO/WHO农药登记准则》中明确提到：政府应当通过立法或制定法规，告知公众关于农药风险和收益相关信息，并促进公众参与国家农药管理。从1962年《寂静的春天》开启了群众性的现代环境保护意识，到2018 年欧盟130 万人签名要求禁用草甘膦系列产品，随着社会公众对环境及食品安全的要求越来越高，对农药管理的参与意识也在逐渐增强。1982年全球90多个国家的600 多个非政府组织共同发起成立了农药行动网（PAN），口号为“农药不尊重国界（pesticides don’t respect national borders）”，目前已在全球5个地区设立分支机构，号召停止使用化学农药，寻找生物防治等更加安全的替代技术。美

       国EPA 农药项目除对所有登记决议设定公众评议期外，农药项目对话委员会和专家顾问委员会的会议均对公众开放，以为各利益攸关方提供交流平台，为农药相关政策提供意见反馈。欧盟2019/1381号“欧盟食物链风险评估的透明度和可持续性”条例将于2019年9月26日生效。该条例允许公众更广泛地获取有关农用化学品和转基因作物的监管数据，按照新条例规定，公众可自动查阅工业申请提交的所有研究报告和数据。只有某些信息将被允许保密，如生产和加工过程。随着公众对农药管理参与程度的深入，农药管理面临的要求和压力将越来越大，可能引发农药管理制度和要求的革命性变化。

       地球只有一个，未来世界农药管理势必越来越突破区域和国家的界限，以地球村为视角，逐渐纳入全生命周期评价模式，以实现全球可持续发展的目标。