2017年新修订《农药管理条例》改变了以往农药行业“九龙治水”的局面，农业农村部门负责农药登记、生产、经营、使用全生命周期管理。农药生产管理，因涉及安全方面，给农业农村部门带来了严峻挑战。全国农业农村系统对是否需要管理安全生产和如何管理，存在一些认识上的差异和争论。下面结合近3年来对江苏省农药生产许可管理工作经验和调查研究结果，对农药安全生产管理提出几点思考和建议，以供全国农药管理参考。

1  江苏省农药行业安全生产形势分析

       江苏是农药生产和出口大省，全省农药年产值600亿元，占全省化工总产值的3%左右。江苏省具有农药生产资质企业227家（含原国家工信部、原国家质监总局发放的生产资质），江苏省生产农药原药折百量约60万吨，制剂实物量约65万吨，产量、销售额、出口量、出口额在全国排名居首。

       农药行业安全生产形势不容乐观。一是原药合成企业数量偏多，纯原药合成企业35家，既合成原药又加工制剂企业93家，排全国各省前列。二是入园率有待提高，进入各类园区企业141家，其余不在园区，入园率约65%。三是涉及“两重点一重大”的企业数量较多，园区内农药生产企业中，51家涉及重点监管的危险化工工艺，84家涉及重点监管的危险化学品；非园区农药生产企业中，12家涉及重点监管的危险化工工艺，26家涉及重点监管的危险化学品。

       农药行业履职的压力较大。由于缺乏专业人才队伍，农业农村部门从业人员大多是农业生产相关专业，省级以下农业农村部门缺乏化工、安全、环保等相关专业人才，且90%以上为兼职，很难担当起行业的安全监管职责。

2  农药行业安全生产管理职能梳理

       2016年，中共中央国务院发布《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，首次提出“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”和谁主管谁负责的原则，明确说明行业领域主管部门负有安全生产管理责任。

       江苏省受“263”整治、化工行业安全环保整治提升、总书记要求的“一年小灶”“三年大灶”等因素影响，农业农村部门是省安委办成员单位之一，农药生产企业的管理被写入职能。

       经过3年的不断修订，2020年江苏省安委会安全生产职责任务清单关于农药行业定为“负责督促指导农药生产企业落实安全生产责任制、安全生产管理制度，督促农药生产企业严格风险管控和隐患排查治理。推进农药经营主体规范化管理，确保农药经营安全。指导农药使用者科学合理用药”。由此可见，农业农村部门属于农药行业领域主管部门，负有督促农药生产企业落实安全生产管理制度的责任，相关政策和文件见表1。

表1  江苏省农药安全生产相关政策文件

3  农药行业安全生产管理重点

       农业农村部门在农药生产企业的安全生产管理上“找好位”尤为重要，在生产企业的安全管理上做农业农村部门力所能及的事，在农药经营和使用单位的安全管理上农业农村部门应该担负起主要监督管理责任。

3.1  农药生产方面

       重点在“持证生产”。农药生产企业要具有农药登记证、包含该产品范围的生产许可证，安全、环保及消防等部门的手续齐全，方可生产。因安全环保等手续不作为农药生产许可的前置条件，部分已发放农药生产许可证的企业还不具备安全、环保等手续，但贸易数据显示其发生了产品交易，这是目前企业监管的盲区。具体监督管理内容，结合江苏省农药行业安全生产督导的要求，应关注以下几个方面：

       （1）关注生产企业农药登记证、生产许可证、排污许可证、安全生产评价等持证情况，安全、环保手续是否齐全。安全手续上，安全生产管理部门的批复、安全生产设施竣工验收意见、安全试生产意见，三者有其一即可；环保手续上，环保部门的批复、排污许可证许可的产品列表具有生产的产品，二者有其一即可。

       （2）高毒农药生产企业是否具备生产资质，是否能实时掌控生产销售数量和流向等信息，属于危险化学品的28种农药原药成品，储存和运输是否符合危险化学品管理的相关规定。

       （3）查看企业定期自查安全生产隐患问题清单，对照清单检查整改落实情况；各级安全生产管理部门检查企业的相关检查记录和整改落实情况。

3.2  农药经营方面

       重点在经营门店的制度落实上。一般经营门店不能超范围经营限制使用农药，限制农药门店要严格执行专柜存放、实名购买等制度。具有监管重点如下：

       （1）是否持证经营。

       （2）检查电子追溯设备使用情况，台账或电子台账是否齐全，限制性经营门店还要检查实名购买制度落实情况。

       （3）检查经营场所安全设施的配备情况，限制性经营门店还要检查是否具有专柜放置限制农药。

       （4）检查废弃物回收的设施和记录。

3.3  农药使用方面

       种植大户、专业化合作组织、大型农场、果菜茶优势生产区等规模使用者是否做到记录全面规范。主要检查农药购买和使用记录，是否有超范围使用、违规使用高毒农药，是否严格执行安全间隔期等情况。

4  农药行业安全生产管理建议

       “3·21”响水爆炸事故发生以来，江苏省委省政府对习近平总书记的批示指示高度重视，认真落实整治提升的要求，农药行业是化工行业的一部分，由于农药具有跨行业、难管理、政策多等特点，笔者提出如下管理建议。

4.1  进一步厘清各主体的安全生产管理职责

       管理职责总的来说归结为“三个责任”，即企业主体责任、属地管理责任、行业监管责任。

       农药生产企业作为安全生产的责任主体，负有制定并落实各项安全生产管理制度的责任，按照要求提升本质安全水平。为防止落入“事故－排查－事故”的循环怪圈，建议农药生产企业尽快建立完整的风险隐患辨识表，形成安全风险隐患“一表清”。

       农业农村部门对辖区内的农药生产、经营、使用负有属地管理责任，应督促农药生产企业、经营门店、外贸企业、果菜茶优势生产区等开展安全隐患风险排查和整改，确保隐患见底、整改彻底。

       农业农村部门对生产企业的行业监管重点在合法生产和产品质量监管上，经营和使用环节则是全流程监管，应明确责任分工，对农药企业违规生产、非法添加、经营单位无证经营、超范围经营等行为，加大查处力度。

4.2  充分利用职能，进一步提升行业安全生产水平

       建立安全环保与生产许可审批的挂钩机制。在新条例实施之初，对安全生产的理解不一，部分许可实施时并未对安全生产的手续作具体要求。随着安全生产形势的日趋严峻，江苏省农业农村厅党组对农药安全生产工作特别重视，在渔业、农机等27个行业安全生产专项整治的基础上，将农药作为“2+1”进行专项整治。江苏省经过生产许可证评议小组以及专家组多次集中研讨后，认为安全生产手续是前提，在未取得安全生产手续的情况下，企业提交的“三批次”试生产报告的合法性就存在疑问。那么，按照企业办证的先后顺序，农药生产企业须在取得安全生产手续后，才能申报农药生产许可证。

       更加重视农药经营和使用环节的安全。《涉及危险化学品安全风险的行业品种目录》中，农业涉及的典型危险化学品主要是甲拌磷、氧乐果、溴敌隆、水胺硫磷、百草枯等毒性较高的制剂产品，其主要安全风险为人畜中毒。超范围经营禁限用农药、敌草快中添加百草枯、台账记录不全等违规经营现象仍然存在，超范围超剂量用药、不严格执行安全间隔期等违规使用现象也屡见不鲜，这些都是农业农村部门今后安全生产工作的重中之重。

       合理利用安全生产行业专家力量。江苏省在生产许可办理程序顶层设计时已考虑到安全生产问题，并在农药生产许可的专家库中增加了安全、化工设计等行业专家。在“生产许可现场核查、日常监管、安全检查回头看、生产许可”等活动中，基本满足每批次许可现场核查都要有安全生产或化工设计方面的专家参与，达不到安全生产条件的企业采取“一票否决制”。

4.3  进一步压实属地管理责任

       从目前江苏省各级农药管理部门人员组成看，由农业农村部门种植业处（科）牵头，执法、植保等部门具体配合的农药管理体系初步建成，机构和人员明确，但各地情况不一，成立专职机构、配备专职人员的地区极少，与农药管理的高要求、严形势不相适应。建议有条件的地区，特别是农药生产企业和经营门店较多的地区，成立专门农药管理机构，配足工作人员，做好农药行业监管工作。